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環保法修法呼聲不斷 修訂能否突破三大瓶頸?

5月9日,環境保護部向社會通報,華北六省市55家企業存在向地下排汙問題,細心的讀者從中發現,執法部門對55家企業的罰款平均不到7萬元,環保法律明顯偏軟。白色妖精泷泽萝拉

  現行《中華人民共和國環境保護法》被稱為“環境保護的根本大法”,它誕生於1979年,1989年做過修訂,其條款已經很難適應當前環境保護的需要。近年來,修法的呼聲日益高漲,針對如何修法也有許多爭論。

  修訂環境保護法,如何規範政府行為?如何解決違法成本低的問題?如何保護百姓的環境權益?記者就此采訪了有關專家。

  如何規範政府行為?

  超過規劃的發展速度,絕不能成為政府政績

  “除了環境指標不能按期完成,我們國家五年規劃的其他指標都超額完成了。”中國環境保護界的元老曲格平先生曾經這樣感慨。

  “多快的發展速度,就得付出多大的環境代價,這是完全可以計算得出來的。從某種角度說,對經濟增速的追求,可能讓政府成為環境的破壞者。”北京大學法學院汪勁教授這樣說。

  能否用法律約束政府的行為?中國環境科學學會副理事長楊朝飛認為,很多發達國家都是在經濟快速發展與環境保護矛盾最尖銳、最突出的時期,制定了專門約束政府行為的環保法律法規。

  “從我國來講,目前的環保法律法規,都是在規範企業行為,還沒有壹部能規範政府行為。”楊朝飛說,我國對環保法的定位壹直不明晰,修法時同樣面臨這樣的困惑。其實,無論是定位於基本法,還是定位於綜合性法律,都可以以法條的形式規範政府行為。

  如何在修法中體現約束性?汪勁認為,雖然在上世紀80年代就提出環境保護是基本國策,但保護優先的原則壹直沒能在法律中明確體現,更沒有在決策中落實。這次修法,首先就應確立“保護優先”的原則,要讓這壹原則發揮效力,絕不是簡單地在某個條款中加幾個字就可以解決的。

  如何體現保護優先?汪勁建議,必須在法律條文中寫明政府在編制國民經濟和社會發展五年規劃時,應當同時對規劃實施可能帶來的環境影響與資源承載能力進行評估,當發展規劃的目標(如GDP)超過資源環境的承載能力時,保護優於開發。這才是名符其實的保護優先。

  汪勁說,以往的法律也談到應當將環境保護納入五年規劃,但是沒有規定如何納入,五年規劃中環境保護的篇章,與經濟發展篇章各說各話、相互脫節。因此,在制定五年規劃時,必須要以資源環境承載能力作為參考指標,最高發展決策壹定要考慮環境現狀、承載能力和改善空間。

  具體而言,在制定五年規劃綱要時,要有專門的法律程序對其進行環境衡評,並將意見提交人大審議。這樣,人大代表在審議綱要時就可以做到心中有數,對發展速度等提出意見。

  同時,全國及各地在實施規劃過程中,必須嚴格執行增速限制,超過規劃的發展速度決不能成為政績。壹個地方發展若有余力,政府應將余力投入環境改善。修改環境保護法在規範政府行為的法律表述中,必須要求各級政府在每年的政府工作報告中,增加環境質量和重要數據指標的變化情況,並向社會公布。

  如何提高違法成本?

  處罰違法的個人,要比單罰違法企業有效得多

  解決違法成本低的問題,是環保法修法繞不過去的壹個坎。

  “解決違法成本低的基本前提,是全社會對法律的尊重和認同,在此基礎上需要涵蓋三個方面內容,即合理的制度設計、良好的市場機制、加大對違法行為的懲處力度。”汪勁說。

  幾年前,在修訂《水汙染防治法》時,有些學者提出“按日計罰”的框架,但是反對者認為它會增加企業負擔,這壹計罰方式沒能獲得通過。

  “按日計罰”真的會增加企業負擔嗎?汪勁說:“‘按日計罰’並非針對所有企業,而是對那些不遵守行政命令且屢教不改企業的懲處方式,這種辦法在世界許多國家都行之有效。那些看到可能增加企業負擔的人,怎麽沒看到企業持續違法行為所加重的環境汙染及其相應的社會負擔呢?”

  汪勁透露,目前“按日計罰”方式已初步被修法者接受,有望成為現實。

  楊朝飛建議,此次修法,應該提出幾個原則性的罰則意見,比如罰款額度要設立基準年份,將物價指數考慮進去,不必確定具體數額,這樣壹些專門的法律就可以根據這些原則制定具體的罰則。

  汪勁認為,在完善懲罰制度的同時,還要有良好的市場激勵機制,讓企業有辦法將環境成本合法轉移出去,比如排汙權交易、汙染責任險等等,這樣既鼓勵企業減排,又減輕企業負擔。

  在現實中,監管部門常常面臨強制手段缺乏的尷尬。對此,汪勁建議在修法時賦予監管部門更多強制手段,以震懾違法行為。

  另壹個問題是,現有的刑罰難以遏制環境違法與犯罪的發生。雖然環保法規定的行政罰制裁和刑法規定的刑罰制裁可以通過違法行為程度銜接,但是由於違法責任主體在立法上的不銜接,追究個人刑事責任非常不易。

  “這是因為我國的刑罰制裁采個人責任主義,構成汙染環境犯罪屬於破壞社會管理秩序罪,且需以違法為前提;環保法上的制裁則采單位責任主義,即主要追究違法企業的責任而非個人。”汪勁說,在環保法修訂中,應為追究個人責任奠定基礎。

  他建議,應當將對負有遵從義務的操作人員及管理人員作為處罰對象,將環保法法律責任的修改與《治安管理處罰法》第三十條的規定銜接。“哪怕每人只罰款500元,或者拘留5日,都要比單罰企業有效得多。”

  最高人民法院研究室副主任孫佑海認為,再嚴的法律,沒有強有力的執法都是白搭。解決違法成本低的問題,還要加大對監管部門執法不力問題的問責,決不能讓監管方與汙染制造者形成利益共同體。

  如何保障百姓權益?

  明確界定公民有哪些環境權益,在法律上予以保障

  紫金礦業潰壩、康菲公司溢油、龍江河鎘汙染……壹系列重大環境事故發生後,百姓的環境權益都受到不同程度的侵害,追要賠償卻比登天還難。

  近年來,我國的環境資源案件數量較多,而且呈逐年上升趨勢,但環境民事案件數量很少,許多重大環境汙染糾紛未能進入訴訟程序。

  之所以會出現這種情況,是因為法律對公民環境權益保護缺乏明晰界定。

  楊朝飛認為,在環保法修訂中,這個疏漏壹定要補上。必須講清楚人要生活在壹個什麽樣的環境裏,每個人的環境權益都應得到保障。這是環境損害救濟制度等壹系列環境權益保護制度的基礎。

  汪勁認為,公民的環境權,包含知悉權、建言權、建言獲得尊重的權利、獲得救濟的權利等四個具體內容,這些權利都應該在環保法修訂中有清晰的表述。

  以公民的環境知悉權為例,即使壹些環境信息尚在涉密期,也應該依據有關程序給百姓壹個交代,不能以壹句“這是機密”搪塞。

  采訪中,幾位專家不約而同地提到環境救濟權中的公益訴訟問題。目前,壹些由律師發起的環境公益訴訟,其實都沒有嚴格的法律依據,可以說是在打法律的擦邊球。他們認為,環保法修訂中壹定要明確規定公益訴訟的主體、特別是要明確哪些國家機關享有訴權,做好與《民事訴訟法》的銜接。

  孫佑海認為,民事訴訟法中有關公益訴訟的規定,主體範圍還相對較窄,環保法的修訂中,不妨在環境公益訴訟方面對“有關組織”加以界定。

  “在生態文明建設進程中,我們更應該強調對公民環境權益的保障,這需要在法律上加以體現。”楊朝飛說。

  有人擔心,保障公民環境權容易“矯枉過正”。汪勁認為,環保法律寧可嚴,也絕不能松。“保護環境,就是保護人民利益,寧可矯枉過正,也不能讓好不容易修訂的環保法再像豆腐壹樣軟!”

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  現行環境保護法的相關表述

  政府責任:

  第十六條  地方各級人民政府,應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量。

  對企業的約束:

  第二十八條  排放汙染物超過國家或者地方規定的汙染物排放標準的企業事業單位,依照國家規定繳納超標準排汙費,並負責治理。水汙染防治法另有規定的,依照水汙染防治法的規定執行。

  第二十九條  對造成環境嚴重汙染的企業事業單位,限期治理。

  第三十九條  對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位,除依照國家規定加收超標準排汙費外,可以根據所造成的危害後果處以罰款,或者責令停業、關閉。

  前款規定的罰款由環境保護行政主管部門決定。責令停業、關閉,由作出限期治理決定的人民政府決定;責令中央直接管轄的企業事業單位停業、關閉,須報國務院批準。

  公民的環境權益:

  沒有做出界定或解釋,只在第四十壹條中提及 “造成環境汙染危害的,有責任排除危害,並對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”。